上海市低空经济高质量发展行动方案

从规划落地到产业破局：上海低空经济三年行动锚定新质生产力增长极

2024年3月，上海市经济和信息化委员会正式对外公布《上海市低空经济产业高质量发展行动方案（2024-2027年）》起草说明，同时将该方案列入年度重大行政决策事项目录，明确由重大装备产业处牵头推进，计划于当年第三季度完成公众意见征集、草案修订并正式发文。这一动作不仅标志着上海作为我国长三角城市群的核心，正式将低空经济上升为培育新质生产力的核心战略赛道，更透露出国内一线产业重镇对低空经济从政策引导到落地投产的清晰路径思考。

不同于不少城市将低空经济定位为“未来增量赛道”的模糊布局，上海从方案起草阶段就明确了锚定国家战略的核心定位：发展低空经济，是上海贯彻落实制造强国和交通强国战略、推进新型工业化的核心抓手，更是上海抢抓全球低空经济创新机遇、完善现代化产业体系、支撑“五个中心”建设的关键支撑。这种定位放在当前国内低空经济发展的语境下，本身就极具风向标意义。 当前我国低空经济正处于从技术验证向商业化落地转型的关键拐点，行业普遍存在“核心制造能力不足、应用场景开放慢、配套政策跟不上”的三大痛点。多数城市出台的低空政策，要么侧重园区招商给土地优惠，要么停留在试点飞行的单点突破，而上海从一开始就将低空经济的发展和自身已经成型的产业优势绑定，利用制造、交通、金融、商贸领域的既有优势补全行业短板。

这种贴合自身禀赋的发展逻辑，体现在方案推进全过程的公开透明与公众参与的重视上。根据上海市经信委2024年公布的重大行政决策程序安排，该方案在起草阶段就同步启动了公众参与环节，正式发文前将完成公开意见征集并发布公众参与报告。这意味着，上海低空经济的规则制定，从一开始就吸纳了产业链企业、科研机构、运营服务商等市场主体的真实诉求，而非单纯自上而下的规划——这对于政策落地后的推进效率，无疑会产生关键影响。

上海选择在2024年启动三年行动，踩准的正是全球低空产业商业化的时间窗口。按照全球航空产业的普遍规律，当城市人均GDP突破1.5万美元后，低空出行、低空作业的市场需求会进入爆发增长阶段，而2023年上海人均GDP已经超过18万元人民币（约合2.5万美元），本身就具备成熟的下游市场支撑。同时，长三角城市群已经成为我国eVTOL（电动垂直起降飞行器）产业最集中的区域，上海周边已经汇集了亿航智能、沃兰特、御风未来等多家头部整机企业，配套供应链也基本成型，缺的就是系统性的政策方案打通商业化落地的堵点。

作为我国先进制造业的核心阵地，上海在低空经济领域的产业基础，足以支撑三年行动实现从0到1的突破。在整机制造领域，上海已经拥有商飞集团的大飞机研发制造体系，具备完整的航空适航验证能力，而通用航空领域的配套企业也已经覆盖了碳纤维复合材料、航空电子、动力系统等核心环节——这些优势是多数布局低空经济的城市不具备的。按照当前行业预估，到2027年全球低空经济核心市场规模将突破1万亿元，上海凭借制造端的优势，完全有能力占据15%以上的国内市场份额，成为全球低空产业的核心制造基地。

但上海低空经济的野心显然不止于“造飞机”。从方案起草说明透露的定位来看，上海要打造的是“低空经济产业新业态”，这意味着全产业链布局——从核心部件研发、整机制造、适航验证，到低空运行管理、运营服务、金融配套，上海要做的是构建完整的产业生态，而不是单一环节的比较优势。这种定位也符合上海“五个中心”的建设目标：国际经济中心需要新的产业增长极，国际金融中心可以为低空科技企业提供融资支持，国际贸易中心可以带动核心零部件进出口和整机出口，国际航运中心可以拓展低空航运这个全新的维度，而科技创新中心则为低空技术研发提供支撑。

值得注意的是，本次上海公布的三年行动方案，正好卡在国家低空管理改革政策落地后的关键节点。近年来，国家陆续出台了低空空域开放、无人驾驶航空试运行等多项改革政策，行业监管体系逐步成型，地方已经具备出台系统性落地政策的空间。上海将行动周期定为2024到2027年，正好对应了行业内普遍预计的eVTOL商用化时间节点：多数头部企业预计2025到2026年拿到适航证，2027年实现小规模商业化运营，上海的三年行动正好为产业落地提供了政策窗口，时间节点的把握非常精准。

从当前方案推进的节奏来看，上海也给其他城市提供了可借鉴的模板：先公开起草说明听取意见，再完成公众意见征集形成正式方案，整个过程符合重大行政决策的程序要求，也给产业链企业足够的预期。根据上海市经信委2024年3月公布的计划，该方案将于2024年第三季度正式发文，意味着从2025年开始，各项具体支持政策就将逐步落地。

对于整个国内低空经济行业而言，上海方案的落地将产生极强的示范效应。作为长三角一体化的龙头，上海的低空经济政策也将带动整个长三角城市群的协同发展：上海做研发、总装和运营管理，江苏、浙江做配套零部件制造，安徽做试飞验证，形成区域协同的产业集群，而这种集群效应反过来又会进一步强化上海的核心地位。不少投资机构已经预判，未来三年长三角将诞生全球第一批商业化运行的城市低空出行网络，而上海就是这个网络的核心枢纽。

当然，我们也要看到，上海发展低空经济仍然面临不少待解的问题：低空空域的精细化管理如何适配城市运行需求？核心城市低空飞行的安全标准如何建立？商业化运营的盈利模式如何探索？这些问题都不是一份行动方案就能完全解决的，需要政企联动在实践中逐步探索。但从方案起草阶段就公开征求意见、吸纳市场主体参与的做法来看，上海已经做好了应对这些挑战的准备。

从制造强国战略到新质生产力培育，低空经济已经成为衡量一个城市产业竞争力的新赛道。上海推出的2024-2027年行动方案，不是跟风式的政策布局，而是基于自身产业禀赋的战略选择。我们可以期待，三年之后，上海不仅会拿出一份亮眼的产业成绩单，更会为全国低空经济高质量发展探索出一套可复制、可推广的“上海模式”——这也是上海作为全国产业创新排头兵，应当承担的使命。