低空监管

从“放养”到“织网”：低空经济的监管体系正在加速成型

当无人机植保机在东北平原的万亩稻田上空精准完成农药喷洒，当观光直升机从杭州西溪湿地的停机坪起飞带游客俯瞰西湖春景，当物流无人机把急救药品准时送到川西山区的乡镇卫生院，曾经遥不可及的低空经济，已经实打实落地到了大众生活的方方面面。但快速扩张的产业也埋下了安全隐患：黑飞无人机闯入机场净空区、观光直升机违规超员载客、跳伞活动未经审批私自开飞……这些频发的安全事件，都指向同一个核心命题——快速发展的低空经济，需要匹配一套成熟完善的监管体系。2025年下半年以来，从行业规则到基础标准，我国低空监管的制度框架正在密集补位，一张覆盖全业态、全主体的安全网络正在快速成型。

作为低空经济中最先走向大众消费端的板块，低空旅游近年来的发展速度远超预期。据民航局统计，2024年国内空中游览客流量同比增长超过120%，跳伞体验订单量更是翻了两番，国内已经有近20个省市推出了山水观光、滨海跳伞等低空旅游项目。但爆发式增长背后，行业乱象也层出不穷：部分中小机构无资质运营、空中游览线路不透明乱定价、游客安全保障不到位，这些问题不仅损害消费者权益，更给公共安全埋下隐患。

针对这一痛点，2025年9月，中国民航局正式印发《空中游览市场管理暂行办法》和《跳伞飞行服务市场管理暂行办法》两项规范性文件，给高速增长的低空旅游业戴上了“安全带”。其中，29条的《空中游览市场管理暂行办法》直接打通了从准入到监管的全链条：不仅明确了企业的市场准入门槛，对飞行人员资质、航空器维护标准作出硬性要求，还专门针对消费者反映最集中的问题作出规范——要求企业公开明码标价，不得临时加价，同时强制要求企业为游客购买对应的意外伤害保险，明确了突发情况的应急处置流程和消费者权益保障渠道。而针对跳伞这类更高风险的业态，《跳伞飞行服务市场管理暂行办法》也对运营资质、场地要求、人员培训作出了全流程规范。这两项文件的出台，结束了低空旅游领域长期存在的监管模糊地带，标志着国内低空消费业态正式进入有规可依的合规时代。

如果说低空旅游的规则是针对C端消费的“点上突破”，那么针对无人机这一目前体量最大、应用场景最广的低空业态，监管正在补上基础识别体系的核心短板。近年来，我国无人机产业保持高速增长，截至2025年底，全国登记在册的民用无人机数量已经突破120万架，从事无人机作业的持证飞手超过60万人，应用场景已经从最初的航拍摄影，拓展到了农牧业植保、电力巡检、应急救援、物流配送、测绘勘测等数十个领域。越来越多的无人机涌入低空，“看不见、认不出、管不了”的黑飞问题，一直是低空安全最大的痛点。

2026年1月，《民用无人驾驶航空器系统运作识别规范》正式发布，从技术层面解决了无人机身份识别和动态监管的核心问题。这个规范的出台，相当于给所有进入低空的无人机发放了统一的“电子身份证”：不管是100克的迷你航拍无人机，还是几吨重的大型物流无人机，都需要具备统一标准的身份识别标识，飞行过程中动态向监管平台发送位置和身份信息。这套规范不仅填补了国内无人机运作识别领域的标准空白，更给后续的低空交通管理、反制黑飞打下了技术基础——未来监管部门可以快速识别每一架低空飞行的无人机，确认其是否取得合法飞行权限，从技术层面把安全关口前置。从行业发展的角度看，统一的识别标准也降低了企业的合规成本，不同场景、不同品牌的无人机可以接入统一的监管平台，不会再出现企业各自为政、标准不兼容的问题，为无人机跨场景、跨区域作业打开了空间。

在细分领域规则陆续出台的基础上，国家级的低空经济标准体系顶层设计也正式落地。2026年2月，国家十部门联合发布《低空经济标准体系建设指南（2025年版）》，明确了我国低空监管标准体系建设的路线图和时间表，这也是我国首次从国家层面明确低空经济标准体系的建设框架，标志着低空监管正式从零散的规则制定，转向系统性的体系构建。该指南坚持“安全为基、创新驱动、产业协同、国际接轨”的建设原则，提出了分两步走的清晰目标：第一步到2027年，基本建成满足低空经济安全健康发展需求的标准体系，核心领域的基础标准、安全标准、服务标准基本到位；第二步到2030年，低空经济领域标准总量超过300项，形成结构优化、先进合理、国际兼容的成熟标准体系，为整个产业的高质量发展提供制度支撑。

回顾我国低空监管的发展路径，不难发现整个体系的构建一直沿着“产业需求引导规则供给”的逻辑推进。早期低空经济以通用航空作业为主，飞行活动少、公众参与度低，监管采取的是相对宽松的审批式管理。但近年来随着低空开放的推进，尤其是eVTOL（电动垂直起降飞行器）、无人机物流、低空旅游等新业态的爆发，低空飞行活动的数量以每年超过50%的速度增长，旧有的监管框架已经完全无法适配产业的发展需求。现在密集出台的一系列规则，本质上就是监管体系适配产业发展的主动调整：从消费端的低空旅游，到最大的新业态无人机，再到顶层的标准体系，监管正在从过去的“跟着问题走”，转向提前布局的“体系化织网”。

当然，我们也要看到，目前低空监管体系的建设依然处于进行时，还有不少待解的问题：比如跨部门的协同监管机制还没有完全理顺，低空飞行涉及民航、公安、体育、气象等多个部门，信息共享和联合执法的效率还有提升空间；再比如新兴的eVTOL空中出行业态，目前还没有专门的监管规则出台，技术标准、运营规范都还在探索阶段。但从近一年多来政策出台的节奏和方向，我们已经能看到清晰的发展方向：安全始终是低空监管的核心底色，所有规则的制定都把公共安全和消费者权益放在第一位，同时监管也在给创新留下足够空间——比如标准体系建设明确了“创新驱动”的原则，鼓励新技术新业态先试先行，再总结经验上升为标准，避免了规则滞后卡住产业创新的脖子。

对于产业来说，完善的监管体系不是发展的束缚，反而是长期增长的基础。当消费者不用担心低空旅游的安全问题，当企业不用再面对标准不统一、规则模糊的合规成本，当社会公众不用再担心黑飞无人机带来的安全隐患，整个低空经济才能真正驶入高质量发展的快车道。从目前的进度看，到2027年基本建成低空经济标准体系的目标，正在按计划推进，未来三到五年，我们将会看到一套既守住安全底线、又支撑产业创新的现代低空监管体系成型，为我国低空经济成为万亿级新增长引擎提供坚实的制度保障。