低空包容性

从试点卡位到规模化破局：低空包容性如何激活第三空间增长密码

当城市物流无人机划过城市CBD的低空航线，当县域植保无人机在麦浪上方完成精准作业，低空经济不再是停留在政策文件中的未来概念，而是正在融入生产生活的实体产业。但过去十年，我国低空经济始终徘徊在“试点热闹、规模化冷清”的尴尬境地：一边是亿航、沃兰特等eVTOL企业累计拿到数百亿融资，一边是绝大多数跨城低空观光项目始终拿不到长期航线审批；一边是农业、物流对低空作业的需求缺口超过百亿元，一边是300米以下真低空空域始终没有放开给中小市场主体。2026年修订的《民用航空法》正式施行后，从法律分层的制度框架到包容审慎的监管体系，“低空包容性”正在从模糊的治理理念，变成破解低空经济增长瓶颈的核心抓手。

所谓低空包容性，本质上是对空域资源治理逻辑的重构：不再把空域当成严格管制的稀缺资源，而是当成可供全社会开发利用的国土第三空间，在保障安全主权的前提下，让不同规模、不同类型的市场主体都能公平获得低空资源使用权，为创新预留试错空间，最终实现开放发展与安全有序的动态平衡。正如中国国土经济学会云研室乔惠民提出的顶层治理原则：“放得开、管得住，开放有度、有序包容；以开放促快速发展，以有序保安发展，二者动态平衡实现持续发展。”这种包容不是无边界的放开，而是在法治框架下的有序开放，这一点在2026年的新法落地中体现得淋漓尽致。

2026年7月1日正式施行的新修订《民用航空法》，首次从国家法律层面明确了低空经济的战略性产业地位，更直接确立了300米以下空域分级开放制度，从法律根源上破除了过去“无法可依、空域受限”的发展困境，也为低空包容性构建了最基础的制度底座。在此之前，我国低空领域的规则多是部门规章、试点通知，没有上位法的明确授权，地方不敢放、企业不敢投，很多项目停留在“示范飞行”阶段，不敢投入规模化运营。而新法则通过“法律分层、空域分级”的框架，把300米以下真低空空域从管制空域中剥离出来，按照使用需求划分开放等级，既守住了国土领空主权的底线，又给产业发展释放了足够空间。根据公开的制度框架，这套体系从国土第三空间三维规划、低空产业全周期管理出发，形成了三维赋能的治理体系，改变了过去“一放就乱、一管就死”的循环——包容性不是对安全的妥协，而是用法治化的分层管理，把安全要求嵌入开放的每个环节，让开放和秩序可以动态平衡。

如果说法律层面的分级开放是给低空经济松绑的“先手棋”，那么包容审慎的阶梯式监管，则是给创新主体吃下的“定心丸”，这也是低空包容性最核心的实践体现。低空经济是技术迭代极快的新兴产业，很多新业态比如城市低空配送、个人低空出行、无人自主飞行，此前根本没有对应的适航标准和监管规则，如果用传统的适航认证要求卡脖子，很多创新根本活不到商业化阶段。现在我国已经建立起“临时适航—特定空域试点—监管沙盒”的阶梯式监管通道，用分层分级、可试可退的方式给创新留足了空间，这种监管本身就是包容性的最好体现。

具体来看，临时适航认证打破了“必须拿到全适航证才能上天”的门槛，给新型飞行器开辟了有条件进入市场的路径：比如沃兰特的通勤eVTOL，在完成核心系统验证后就拿到了长三角特定城际航线的临时适航证，可以开展载人试运行，不用等所有指标全部符合量产标准才能测试；而特定空域试点则把新技术新业态限定在可控范围内测试，比如成都双流的国家级低空经济示范区，已经划出了1200平方公里的低空试点区域，允许物流、观光、运维等不同业态进场测试，不用层层审批跨区域航线；监管沙盒更进一步，给颠覆性创新提供了封闭安全的测试空间，比如京东物流的全自主城市配送无人机，就在深圳龙岗的监管沙盒测试了6个月，期间监管部门动态调整安全要求，既没有因为潜在风险叫停项目，也没有放任风险外溢，最终拿到了国内首张城市低空配送运营许可证。这种“把创新放进笼子试错”的模式，就是低空包容性的精髓：包容不是纵容风险，而是允许试错、允许调整，给创新从0到1成长的空间。

但我们也要看到，低空包容性的落地，现在还面临着不少现实障碍，最核心的问题就是如何平衡开放有序的关系，避免回到过去“试点无法规模化”的老路上。乔惠民在2026年6月的云研室研讨中就点出了过去低空发展的核心痛点：“始终停留在试点阶段，无法完成规模化、快速发展，治理体系难以长期维系。”过去十多年，我们搞了十多个国家级低空空域改革试点，每个试点都出了不少经验，但始终没有向全国推开，很多中小微企业根本拿不到空域资源——比如在县域做植保作业的无人机队，想要跨县作业还要提前一周申请空域，很多农时不等人的作业根本赶不上，这种壁垒就是缺乏包容性的直接体现。

而现在从新法落地到监管体系完善，低空包容性正在从顶层设计走向落地，核心就是要打破“少数企业占有空域资源”的格局，让空域资源的分配更公平、更高效。按照来源2提出的改革方向，接下来还要完善空域动态评估和调整机制，提高空域资源利用效率——也就是说，不是把放开的空域一次性分给头部企业，而是根据实际使用效率动态调整，闲置的空域要释放出来给有需求的中小主体，这才是包容性的应有之义：不是只包容头部企业的创新，也包容中小微主体的日常作业需求；不是只包容城市里的低空观光、通勤这些高端业态，也包容农业植保、山区物流这些普惠性业态。

从发展趋势来看，低空包容性不是一个静态的治理目标，而是一个动态调整的过程：随着技术的进步，比如低空监视、电子围栏、自动避障技术越来越成熟，包容性的边界也会逐步扩大，开放的范围也会逐步拓宽。2026年是我国低空经济法治化的元年，从法律层面确立分级开放，再到构建包容审慎的监管体系，低空经济终于告别了过去近二十年的试点探索阶段，正式迈入了规模化发展的全新阶段。接下来，如何把顶层设计的“包容”落到实处，让更多市场主体能公平享受低空资源，决定了低空经济能不能长成十万亿级的战略产业。

说到底，低空经济是全社会的经济，不是少数企业的游戏，低空包容性最终的指向，就是让国土第三空间的资源，惠及所有市场主体，服务全社会的需求。当我们真的建成了开放有度、有序包容的治理体系，低空经济才能真正从“政策风口”变成持续增长的实体经济引擎，这就是低空包容性最核心的价值。