低空飞行应急预案

从“先飞后补”到“未雨绸缪”：低空飞行应急预案，不是“纸面规则”是“生命线”

当eVTOL试飞、低空观光旅游、无人机物流配送一个个项目从蓝图落地，低空经济的“起飞”速度正在超出很多人的预期。2025年以来，多个省市密集推出低空经济支持政策，但行业起飞的基础从来都不是只看订单量和飞行小时数——安全才是低空经济长期发展的压舱石，而低空飞行应急预案，就是筑牢安全底线的第一道关口。今年下半年以来，绍兴、大连先后落地不同层级的应急预案规则，一套从政府监管到企业实操的应急体系正在快速成型，也给全国低空经济安全发展探出了可复制的路径。

2025年10月20日，浙江省绍兴市人民政府正式印发《绍兴市低空飞行突发事件应急预案（试行）》，这个看似普通的规范性文件，创下了一个全省第一：它是全国范围内较早、也是浙江省首个地市一级的低空飞行突发事件专项应急预案。绍兴市应急管理系统相关负责人在接受采访时明确表示，这份文件的出台，意味着绍兴在低空经济安全监管领域率先破题，把原来分散在民航、公安、应急等不同部门的低空应急职责，第一次梳理整合为专项体系，给全省乃至全国的地市层面低空应急处置提供了“绍兴样板”。

仅仅四个月前，2025年6月13日，大连市人民政府办公厅就印发了《大连市低空飞行服务管理暂行办法》，其中用整整两个条款明确了低空飞行应急管理的定位：第二十二条直接规定，“低空飞行安全应急管理应当纳入本市突发事件应急预案体系，并依法制定低空飞行活动突发事件处置应急预案。申请低空飞行活动的运营人应当制定飞行紧急情况处置预案，落实风险防范措施，及时消除安全隐患。”这意味着，大连从地方立法层面，把低空飞行应急从企业自己管的“小事”，升级成了全市公共应急体系的组成部分。第二十三条则明确了属地低空服务管理机构的职责：只要发现或接报飞行特殊情况，必须立即按性质启动对应处置程序，需要救援时第一时间协助公安、应急、民航等部门开展工作，一旦异常情况危及空防安全，立刻启动空防响应机制。

为什么两个沿海经济发达省市会在短短四个月内先后密集出台预案规则？答案藏在低空经济的发展逻辑里：当低空飞行从少数爱好者的小众活动，变成了企业商用、公共服务广泛应用的产业，原来“出事再找部门”的零散处置模式，根本跟不上产业扩张的速度。长三角某低空运营企业负责人曾对媒体坦言，此前行业内不少项目都是“先飞起来再说”，应急预案要么是拿来应付审批的空文件，要么就是简单抄一下通用航空的旧规则，根本不符合低空飞行“低高度、小目标、多场景”的特点。

而从绍兴和大连的实践来看，现在的低空应急预案体系，已经形成了“政府统筹、企业主体、机构响应”的三层架构，不再是笼统的原则要求。政府层面的专项预案解决了最核心的“谁来指挥、谁来联动”问题——过去低空出了特殊情况，飞行员不知道该报给谁，属地部门不知道该出什么力量，现在专项预案把应急响应的层级、各部门的职责都明确到了具体岗位，相当于给应急处置画好了路线图。企业层面则已经有了明确的硬性要求，根据国内低空安全服务机构整理的监管检查必查项，企业要过关，必须满足四个硬性条件：第一，必须编制符合自身运营场景的专属《低空飞行突发事件应急预案》，明确指挥人、联络人、各环节救援分工，不能拿通用模板应付；第二，必须配齐对应应急物资，包括急救包、灭火设备、警戒隔离带、备用通讯设备，这些都是发生飞行器坠落等事故后，第一时间开展现场处置的基础；第三，每季度至少开展一次综合应急演练，必须留存完整的演练视频、台账和事后整改记录，不能“练过就算”；第四，必须提前建立多部门联动清单，把公安、应急、民航、气象、属地低空管理机构的联络方式常备，出事第一时间就能联系上对接人，不用再临时找关系打电话。

中间层面则是大连模式明确的属地低空飞行服务管理中心，作为日常监测和应急启动的第一关口：日常运行中它负责监测全市低空飞行动态，一旦发现异常或者接报险情，立刻就能判断性质启动对应程序，第一时间转报相关部门开展救援，相当于整个应急体系的“神经中枢”，解决了过去信息传递慢、响应不及时的问题。

不少行业内人士都提到，现在很多人讨论应急预案，都觉得这只是监管要求，是“为了拿许可走的流程”，但实际上，应急预案的核心价值，是在事故发生后把损失降到最低，并且形成闭环避免再发。根据国内实操手册的明确要求，只要发生飞行器坠落、造成人员受伤或财产损毁，就要立刻启动完整的闭环处理流程：从现场保护、配合事故调查、责任追究到后续整改，一个环节都不能少，这和过去“私了赔钱了事”的处理方式完全不同，也从制度上堵住了安全漏洞。

绍兴某开展低空观光业务的企业负责人给记者算了一笔账：一次季度应急演练的成本大概在2万元左右，配齐应急物资的投入不超过5万元，对于一年营收数千万元的项目来说，这个投入完全可以承受，但如果真的出了事故没有预案，不仅可能造成更大的人员伤亡，企业的运营资质都可能被吊销，“5万块换一张安全门票，太值了”。

从行业发展的角度看，低空飞行应急预案的快速落地，其实是低空经济从“政策培育期”进入“商业化落地期”的必然信号。过去几年，国内低空经济的讨论更多集中在“开放低空域”“补贴新项目”，很多地方都把精力放在抢项目、拼落地速度上，对安全体系的建设相对滞后，而现在随着越来越多的商业项目投入运营，安全已经变成了决定产业能走多远的核心变量。

目前来看，绍兴作为全省第一个出台地市专项预案的城市，大连把应急管理纳入全市突发事件体系的探索，再加上明确到具体检查项的企业实操要求，已经形成了一套可复制的模板。但也不能否认，现在国内大部分地区的低空应急预案体系还在起步阶段，还有很多问题需要解决：比如不同场景的应急预案怎么细化？低空观光、无人机物流、医疗急救救援的风险点完全不同，通用模板肯定不能满足要求；再比如跨区域低空飞行的应急预案怎么衔接？未来城际低空通航开通后，一架飞机从A市飞到B市，出了险情该谁牵头响应？这些都需要更多地方在实践中慢慢完善。

但不可否认的是，从绍兴和大连的动作能看出来，整个行业的安全意识已经发生了根本性变化：从过去“先飞再说，出事再补”，变成了“预案先行，未雨绸缪”。对于还在起飞阶段的中国低空经济来说，应急预案从来不是阻碍产业发展的“紧箍咒”，而是保护产业行稳致远的“安全带”——只有把安全预案做在事故前面，把应急能力建在起飞之前，低空经济才能真正飞起来、飞得稳，获得市场和公众的信任。毕竟，所有的产业创新，最终都要建立在安全的基础上，这一点，对于低空飞行来说，比任何行业都更加重要。