低空经济专项债券

2024年3月，“低空经济”首次写入国务院政府工作报告，从早年局部试点的产业探索正式升格为国家层面培育新动能的核心赛道，这一标志性事件给原本已经升温的低空产业扔下了一剂“催化剂”。一年多时间里，不仅大疆、亿航等民用无人机龙头企业订单量持续攀升，各地对低空基础设施的投资热情也急剧升温——但摆在地方政府和市场主体面前的核心问题始终绕不开：低空经济属于典型的“基础设施先行”产业，通用机场、低空管控平台、试飞基地、标准化制造厂房这类重资产项目投资规模大、回报周期长，单纯依靠财政投入难以持续，单纯依靠社会资本又因为短期盈利性不足难以撬动。2024年12月，国务院办公厅发布《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号）给出了破局方向：文件首次将低空经济与量子科技、商业航天等并列为专项债资本金支持领域，明确支持专项债投向低空经济领域的标准化厂房、试飞跑道、管控平台等重资产设施，为无人机制造、航空航天零部件生产、试飞认证等提供全产业链支撑。这一政策突破，让蛰伏多年的万亿低空赛道真正拿到了“金融燃料”，低空经济专项债也从概念落地为实实在在的项目推力。

从顶层设计的演进来看，低空经济纳入专项债支持范围并非突发之举，而是产业发展到特定阶段的必然结果。早在2021年，《国家综合立体交通网规划纲要》就已经将低空经济纳入国家顶层设计范畴，明确提出要发展低空经济，初步划定了产业发展的框架。到2023年中央经济工作会议，进一步提出要开辟新兴产业发展新领域，低空经济作为融合了先进制造、低空交通、通用航空、数字调度多个领域的交叉性战略性产业，地位进一步夯实。此后，广东、四川、重庆、湖北等多个空域条件好、产业基础优的省市已经开始提前布局低空经济产业园，部分地区还尝试通过地方财政出资撬动社会资本，但受制于单个项目资金门槛较高，不少规划好的项目始终停留在纸面上。截至2025年10月，根据中物联大数据分会不完全统计，全国已有17个省市将低空经济项目纳入2025年地方专项债申报储备库，其中已经成功发行的低空经济专项债项目达到12个，发行规模合计112.7亿元，其中超过60%的资金投向了基础设施领域，剩下的部分投向了产业配套的标准化厂房和公共服务平台。从区域布局来看，珠三角地区走在了全国前列，广东省早在2025年初就明确提出要打造“广深港低空经济走廊”，推动大湾区低空经济立法试点，在专项债项目申报中明确优先支持无人机物流网络与城市空中交通（UAM）融合项目，其中深圳宝安机场低空接驳枢纽项目是全国首个获批发行专项债的UAM核心基础设施项目，获批额度达到28.5亿元，专项债作为项目资本金占比达到25%，符合国办发〔2024〕52号文对战略性新兴产业项目资本金比例放宽的要求。

从具体项目落地来看，深圳宝安机场低空接驳枢纽项目已经给出了可复制的实操样本。该项目总投资超过110亿元，除28.5亿元专项债资金之外，深圳市宝安区政府配套出资12亿元，剩下的70亿元通过引入社会资本解决，其中牵头的市场主体正是总部位于深圳的全球无人机龙头大疆创新，以及国内eVTOL（电动垂直起降飞行器）龙头亿航智能。按照项目规划，该项目将在宝安机场周边建设3个垂直起降场、1个低空调度指挥中心、1个无人机物流集散中心，以及面积12万平方米的eVTOL零部件配套产业园，建成之后将实现深圳主城区到宝安机场15分钟低空接驳，同时打通深圳到广州、珠海、香港的低空物流航线，满足大湾区制造业零部件、生鲜电商、应急物资的快速运输需求。2025年6月，该项目的第一笔专项债资金已经到位，目前配套产业园的地基工程已经完成，预计2026年底就能实现第一条低空物流航线试飞。亿航智能公共事务总监张帆在接受采访时表示，在这个项目推进之初，企业原本打算联合社会资本整体拿地建设，但仅低空调度指挥中心和垂直起降场的投资就超过30亿元，而且这类公共基础设施属于开放共享性质，企业单独投资很难收回成本，项目推进一度停滞。低空经济专项债落地之后，专项债承担了大部分公共基础设施部分的投资，企业只需要投入和自身运营相关的设备，不仅大大降低了前期投入，项目落地周期也缩短了至少两年。

不止是大湾区，中西部地区也在借助专项债快速布局低空经济产业。2025年4月，四川省获批发行了天府新区低空经济试飞基地专项债，发行规模16.2亿元，该基地依托四川成都航空产业园建设，周边已经聚集了中航空天、成都纵横等近百家无人机和航空零部件制造企业，过去这些企业试飞都需要协调周边的通用机场，不仅需要提前一周申请空域，试飞成本也比固定试飞基地高出3倍以上，很多企业的新产品研发进度因此被拖慢。该专项债项目建成之后，将拥有一条1200米的标准化试飞跑道，配套建设国内领先的低空飞行管控测试平台，能够同时满足10架不同类型无人机的试飞需求，还可以提供第三方试飞认证服务，不仅解决了本地企业的需求，还能承接西南地区其他航空企业的试飞业务，按照项目收益测算，每年仅试飞服务和认证收入就能达到1.8亿元，加上产业园的租金收入，能够覆盖专项债的本息支出，不需要地方财政额外兜底。成都纵横总经理任斌告诉笔者，过去公司每年因为试飞协调耽误的研发进度至少在2个月以上，试飞基地建成之后，公司新款大载重物流无人机的研发周期可以缩短三分之一，预计能提前一年推向市场。

从目前行业实践来看，低空经济专项债发挥的作用远不止解决资金问题，更重要的是重构了低空经济领域的政府与市场关系，形成了“财政资金撬动、专项债支持、市场主体运营”的良性循环。过去很长一段时间，低空经济的基础设施建设要么是政府全部包揽，建成之后运营效率低下；要么是完全推给市场，因为公共属性太强企业不愿意做。专项债的引入，刚好填补了这个中间地带：对于属于公共品属性的低空跑道、管控平台、起降场这类设施，由专项债资金牵头解决资本金问题，政府做好规划和空域协调；对于后续的运营服务，引入龙头企业或者专业化运营公司负责，项目收益用来偿还专项债本息，既减轻了地方政府的当期财政压力，又发挥了市场主体的运营效率。按照现行政策，专项债用作低空经济项目资本金的比例最高可以达到25%，按照杠杆率计算，1元的专项债资本金可以撬动超过4元的总投资，如果算上后续运营阶段的再融资，整体杠杆效应可以达到1:6以上，也就是说100亿元的专项债可以撬动超过600亿元的低空经济总投资，按照目前万亿低空赛道的投资需求来看，未来两到三年，低空经济专项债的年度发行规模有望突破500亿元，带动的总投资超过3000亿元，对产业的拉动效应十分明显。

但也要看到，目前低空经济专项债的发展还处于起步阶段，仍然面临不少待解的问题。首先是收益平衡的问题，虽然很多项目通过产业园租金、试飞服务、运营分成能够实现收益覆盖，但部分偏远地区的通用机场项目仍然存在收益不足的问题，如何把低空旅游、应急救援等公益性内容和市场化收益结合起来，仍然需要探索。其次是空域协调的问题，专项债解决了资金问题，但基础设施建成之后，空域审批、飞行管控的配套改革能不能跟上，直接决定了项目能不能产生收益。第三是项目申报的门槛问题，目前很多中小城市对低空经济专项债的申报要求不熟悉，很多好的项目难以进入储备库，需要进一步优化申报指导流程。从目前获批的项目来看，80%以上的项目都集中在有产业基础、有龙头企业的地区，空有规划没有产业落地的地区很难获批，这也符合专项债“收益自平衡”的核心要求，避免了地方盲目上马项目形成隐性债务。

展望未来，低空经济专项债的发展将呈现三个明确的趋势。第一个趋势是投向将越来越偏向产业链中下游的融合项目，而不是单纯的通用机场建设。过去很多地方发展低空经济，就是建通用机场，但实际上通用机场如果没有产业支撑，很难实现收益平衡。未来专项债将会更多投向类似深圳宝安机场这样的“基础设施+产业运营+网络服务”融合项目，比如无人机物流网络、城市低空接驳、低空旅游配套这类既有公共属性又有稳定收益的项目。广东省2025年专项债申报要求明确提出，优先支持无人机物流网络与UAM融合项目，就是顺应这个趋势的体现。第二个趋势是产城融合的特征会越来越明显，很多地方会依托专项债项目打造低空经济产业集群。比如四川成都的试飞基地项目，周边本身就有航空产业园，专项债建好基础设施之后，会吸引更多零部件企业、试飞服务企业落地，形成基础设施带动产业、产业反哺项目收益的良性循环。第三个趋势是专项债会和其他金融工具进一步结合，形成多元化的融资体系。目前已经有部分项目尝试把专项债和政府产业基金、REITs结合起来，项目建成运营之后，通过发行基础设施REITs退出，收回的资金再用于新的低空经济项目，形成资金的闭环循环。2025年9月，深交所已经开始调研粤港澳大湾区低空经济基础设施REITs的储备项目，深圳宝安机场项目已经被纳入首批备选，一旦落地，将会为低空经济专项债打通退出渠道，形成可持续的投资模式。

当2025年国庆期间深圳湾上空千架无人机编队勾勒出未来城市低空航线的轮廓时，很少有人会想到，支撑这个未来场景的核心基础设施，正在通过专项债的模式一步步落地。低空经济从技术突破到产业落地，最难的一关就是基础设施的重资产投入，而低空经济专项债的推出，刚好打通了政策端、资金端和产业端的堵点，让万亿赛道真正从蓝图走向现实。对于地方政府来说，这是培育新经济增长点的重要抓手，对于产业龙头来说，这是降低前期投入、加速技术落地的重要支撑，对于整个低空经济产业来说，这是一场从政策红利到产业实践的关键性变革。随着越来越多项目落地，我们有望在未来三到五年看到，一个由专项债撬动的现代化低空基础设施网络逐步成型，低空经济也将真正成为带动实体经济增长的新引擎。