城市规划

低空经济嵌入城市规划：新动能时代的空间重构逻辑

2025年8月，中共中央、国务院印发《关于推动城市高质量发展的意见》，明确提出要“立足城市资源禀赋和基础条件，精心培育创新生态，激发创新创业活力”，为城市规划适配新兴产业发展指明了方向。一年后的2026年6月8日，国务院新闻办公室举行政策例行吹风会，对外解读《城市更新“十五五”规划》，将培育新动能纳入发展工程范畴，进一步打开了城市规划服务新兴产业落地的政策空间。作为近年来异军突起的战略性新兴产业，低空经济正在成为中国城市规划调整、空间功能重构的核心变量之一，广州率先在《广州市国土空间近期实施规划（2026—2030年）》中将创新城市、智慧城市建设列为核心行动任务，其探索正在为全国提供可借鉴的样本。

长期以来，我国城市规划的核心逻辑围绕地面空间展开，无论是居住区布局、产业园区规划还是交通网络建设，都以平面利用为核心框架。但随着低空空域管理改革持续深化，eVTOL（电动垂直起降飞行器）、城市低空物流等应用场景逐步成熟，原本停留在航空领域的低空空间，正在成为城市生产生活的新场域。传统城市规划中未被充分利用的建筑屋顶、城市峡谷间隙、江边岸线缓冲带，都正在转化为支撑低空经济发展的核心资源——这种从二维到三维的空间拓展，正在倒逼城市规划体系从顶层设计到落地细则的全方位调整。

顶层设计层面，当前全国层面的政策框架已经为城市规划适配低空经济理清了方向。《城市更新“十五五”规划》将发展工程与民生工程、安全工程并列，提出要在城市更新中预留新兴产业发展空间，这意味着低空经济相关的起降场、运维中心等配套设施，已经被纳入法定规划的保障范畴。而中共中央国务院推动城市高质量发展的意见中，进一步要求“因城施策增强城市发展动力”，鼓励不同城市结合自身资源禀赋培育新动能，这给了地方充分的探索空间：产业基础雄厚的一线城市可以布局低空制造业总部和运营网络，资源型转型城市可以利用闲置矿区发展低空文旅，边境城镇可以结合固边需求布局低空巡查运维网络，差异化的规划路径正在逐步形成。

作为国家中心城市和粤港澳大湾区核心引擎，广州已经率先迈出了规划落地的一步。在2026年公布的《广州市国土空间近期实施规划（2026—2030年）》中，广州明确将“创新城市建设”列为五大核心行动任务之首，专门提出要在重点产业片区预留战略性新兴产业发展空间，其中就包括低空经济相关的配套基础设施。根据规划披露的项目引导要求，广州在南沙、黄埔两个产业核心区已经预留了近20平方公里的低空装备制造产业用地，同时在珠江新城、白云新城等核心商圈以及主城区周边的物流枢纽，预留了17个垂直起降场的规划控制线——这种将产业制造空间与运营应用空间同步规划的思路，打破了以往“先产业、后配套”的传统路径，能够最大限度降低低空经济落地的制度成本。

值得注意的是，广州的规划并没有将低空经济作为单一的产业项目推进，而是将其嵌入了宜居城市、智慧城市、韧性城市的整体建设框架中。例如在智慧城市建设章节，广州明确要求将低空起降场的调度信息纳入城市智慧城市运行管理平台，实现低空飞行器与地面交通的动态协同；在韧性城市建设中，提出要利用低空应急救援网络补全大城市应急响应的短板，在地震、洪水等极端灾害情况下打通救援通道——这种“嵌入式发展”的规划思路，避免了新兴产业与城市原有功能的冲突，让低空经济从一开始就成为城市运行体系的有机组成部分，而不是额外附加的“空间增量”。

从全国城市更新的方向来看，低空经济给城市规划带来的最大改变，是盘活了城市存量空间，契合了《城市更新“十五五”规划》中民生工程的发展要求。以往很多城市核心区的大型公共建筑，比如高铁站、会展中心、超高层写字楼的屋顶，都处于闲置状态，不仅浪费空间资源，还存在维护难题。而按照低空经济的规划逻辑，这些位置恰恰是城市低空通勤最核心的停靠点，不需要新征土地，只需要通过城市更新调整空间功能，加装起降保障设施就可以投入使用。对于老旧小区改造来说，小区周边闲置的公园绿地边角、老旧停车场的改造升级，都可以结合低空应急救援停靠点的规划进行，既增加了民生保障功能，也不需要额外增加财政投入，完美契合了城市更新“留改拆”并举、以保留利用提升为主的基本原则。

当然，当前城市规划适配低空经济发展仍然面临不少待解的问题。其中最核心的就是空间管控规则的适配：目前我国国土空间规划体系已经建立了明确的“三区三线”管控规则，但针对低空起降场、低空航线的空间管控标准还没有完全落地，部分中小城市想要布局低空经济项目，还面临规划审批层面的障碍。此外，安全管控与产业发展的平衡也需要进一步探索：《城市更新“十五五”规划》将安全工程列为三大核心工程之一，如何在放开低空经济发展的同时，建立符合城市安全要求的空间隔离、运行管控规则，还需要地方在规划实践中不断探索。

从这个角度来看，未来城市规划适配低空经济的发展，需要从三个层面进一步优化：首先是顶层规划层面，要在省级、市级国土空间总体规划中明确低空经济发展的空间定位，将相关基础设施纳入“一张图”管理，为项目落地提供规划依据；其次，要建立动态的项目管理机制，像广州在最新规划中提出的“建立项目动态管理机制”一样，根据低空经济技术发展和场景落地的进度，动态调整空间预留的位置和规模，避免空间资源的闲置浪费；最后，要强化跨部门协同，低空经济涉及民航、空管、住建、自然资源等多个部门，需要像《广州市国土空间近期实施规划（2026—2030年）》提出的“加强规划实施工作协同”一样，建立跨部门的协调机制，打通审批、建设、运营各个环节的堵点。

站在城市高质量发展的节点来看，低空经济不仅仅是一个新的产业增长点，更是推动城市空间重构、功能升级的核心动力。《中共中央国务院关于推动城市高质量发展的意见》提出，要“推动人口持续流出的城市和资源型城市转型发展”，对于很多资源型城市来说，原有工矿区域闲置的大片空域和土地，恰恰是发展低空经济的绝佳条件，通过规划调整将闲置空间转化为低空文旅、低空测试的场地，就可以找到新的转型方向。对于人口流入的大城市来说，低空经济可以补全立体交通网络，缓解地面交通压力，提升城市运行效率。可以说，每一个城市都可以根据自身的资源禀赋，找到低空经济与城市规划的结合点，这也是“因城施策增强城市发展动力”的题中应有之义。

随着《城市更新“十五五”规划》的逐步落地，越来越多的城市将会把低空经济纳入城市规划的核心框架，这种调整不仅会培育出城市发展的新动能，更会构建出一个更加立体、更有活力的新型城市空间，最终惠及每一个城市居民。