飞行计划

从百万级流量扰动到低空开放适配：飞行计划体系正在迎接重构大考

2025年夏季雷雨季的一组行业数据，把一直隐藏在民航运行幕后的飞行计划体系推到了聚光灯下：当年6到8月，全国因天气原因发布流量管理措施合计10007次，总影响航班量达到266214班，两项数据双双刷新历史纪录。面对百万级的航班波动调整，传统飞行计划体系能否扛住极端运行压力？仅仅半年后，2026年2月25日中国民航局就公开征求《民用航空预先飞行计划管理办法》（CCAR-73）修订意见，提出要健全飞行计划全流程管理制度、明晰各主体权责边界，这场针对行业核心运行规则的修订，恰恰印证了飞行计划体系已经站在了改革的临界点——它不仅要应对传统民航日益增长的运行压力，更要适配低空经济起飞带来的全新需求。

很多人对飞行计划的认知，还停留在“起飞前填一张申请表格”的层面，但实际上，它是整个民用航空运行的“中枢神经”：小到通用航空的一次转场飞行，大到每天上万班客运航班的航路协调，所有飞行活动都必须先通过飞行计划明确起降机场、航线、高度、机载设备、应急方案等核心信息，再经过空管部门审核批复才能合法开飞。在雷雨季这种极端运行场景下，飞行计划体系的承压能力最能体现行业运行的底气。2025年夏季极端天气集中来袭，华北、华东多个主枢纽机场多次因为雷雨实施流量管控，十万余班航班需要调整时刻、修改航线甚至取消，空管飞行计划处理中心要在几分钟甚至几十秒内完成改航计划审核、特情电报处理，一旦某个环节卡顿，就可能引发全国范围的航班连锁延误。

为了应对这场大考，民航空管系统拿出的解法是流程细化加机制创新：在规则层面，重新梳理修订了《雷雨及台风季节运行处置规范》，通过剖析历年台风影响的经典案例，把模糊的改航审核要求细化为可落地的操作流程，明确了不同特情下的电报处理标准；在人员层面，全面推行“弹性+应急”双轨排班机制，核心审核岗位24小时有备班值守，遇到突发天气能第一时间补位，避免了大规模流量扰动下的人员疲劳缺口。更关键的突破出现在跨区域、跨国界飞行计划协同领域：以往不同地区空管单位、不同国家民航部门的审核标准不统一、信息传递滞后，经常出现改航计划在跨区流转时卡壳的情况，而2025年雷雨季空管系统通过全国一体化的飞行计划处理平台，实现了跨区审核信息实时共享，多个跨国改航计划的审核时间从原来的平均1小时压缩到15分钟以内，成功化解了多次大面积航路拥堵风险。这场以“专”战“汛”的实践，既暴露了传统飞行计划体系在极端场景下的协同短板，也探出了未来改革的方向：规则细化、信息协同、弹性适配，这三个从实战中总结出来的经验，恰恰成为本次CCAR-73修订的核心背景。

从行业发展的脉络来看，本次对《民用航空预先飞行计划管理办法》的修订，本质上是对十余年行业变化的规则补位。现行的CCAR-73最早制定于2007年，最近一次修订还是在2018年，那时候我国民航年运输航班量不到400万班，低空开放还处于试点阶段，通用航空尤其是无人驾驶航空器的飞行活动规模极小，规则设计自然更多围绕传统运输航空展开。但到2025年，我国民航年运输航班量已经突破1200万班，加上低空经济放开后，城市eVTOL通勤、物流无人机、低空观光、农林作业等各类低空飞行活动年申请量已经突破百万次，原有的预先飞行计划管理制度暴露出两个核心问题：一是权责边界不清，原本规定中对空管、航空公司、通用航空运营人、无人机所有者的权责划分模糊，遇到特情调整时经常出现相互推诿；二是全流程管理存在缺口，原来的规则更多聚焦“申请-审核”环节，对计划执行中的动态调整、取消后的销号、临时计划的审批流程都没有明确规范，难以适配现在多主体、多类型飞行活动的需求。

这次民航局启动修订，明确把“健全预先飞行计划全流程管理制度”“更好支撑民航协同运行”作为核心目标，方向非常清晰：一方面是给传统运输航空“提效”，应对越来越频发的极端天气和增长的航班量，就像2025年雷雨季暴露的问题，需要通过规则把实战中验证有效的协同流程固化下来，让跨区域、动态调整的飞行计划审核有法可依；另一方面则是给低空经济“松绑”，随着越来越多的市场主体进入低空领域，原有的针对运输航空的计划申请审核流程，对中小通用航空企业、无人机运营者来说门槛太高、流程太长，本次修订大概率会针对不同类型、不同等级的飞行活动设计差异化的计划管理制度，在保证安全的前提下降低合规成本。

值得注意的是，本次修订征求意见截止到2026年3月30日，留给行业讨论的时间正好是一个月，这本身也体现了监管层对这件事的谨慎——飞行计划规则的调整，涉及到所有民航市场主体的核心利益，哪怕是一个流程的优化，都可能带来千亿级的效率提升。有民航运行领域的专家告诉笔者，本次修订最值得期待的突破，很可能出现在两个方面：一是预先飞行计划的电子化、自动化审批，目前国内已经有部分区域试点了通用航空飞行计划线上自动批复，如果能在本次修订中固化这个机制，将极大缩短低空飞行的申请周期；二是动态飞行计划的合法化，以往飞行计划一旦批复就很难调整，遇到临时天气变化或者任务调整，需要重新走一遍申请流程，未来如果放开动态调整的通道，将极大提升运行灵活性，这对eVTOL这类需要应对城市复杂天气的低空交通来说至关重要。

从行业长远发展来看，飞行计划体系的改革，其实是低空经济从“试点探索”走向“规模化运行”必须跨过的一道门槛。现在很多业内人士讨论低空经济，关注更多的是飞行器制造、机场建设这些硬件，但实际上，飞行计划管理这类软环境的完善，才是决定低空能不能真正飞起来、活起来的核心。如果申请一次1小时的低空观光飞行，需要提前3天上报飞行计划，还要经过多层人工审核，那普通消费者根本不可能说走就走，低空消费市场就打不开。反过来，如果能建立分级分类的飞行计划管理制度，对低风险、低高度的常态化低空飞行，实现线上申请自动秒批，对运输航空和高风险飞行保持严格审核，就能在安全和效率之间找到平衡。

回到2025年雷雨季那组数据：10007次流量管控、26.6万班受影响航班，这既是对传统飞行计划体系的压力测试，也是行业变革的信号。当运行环境变了、市场主体变了、飞行类型变了，作为运行基础的飞行计划规则自然也要变。这次CCAR-73的修订，不是一次小修小补，而是一场适配行业发展新阶段的体系重构。我们可以预期，修订完成后，不仅传统民航的运行效率会再上一个台阶，低空经济也会获得更适配的规则支撑，让更多飞行需求能够合法、便捷地飞上蓝天。而飞行计划体系的这场变革，也会成为我国低空经济走向成熟的一个标志性节点。