无人机外资准入政策

当深圳坪山的大疆创新总部园区在2024年11月迎来比利时航拍设备厂商飞图（Flyt）的合资签约仪式时，全球无人机产业都捕捉到了一个清晰的信号：中国低空经济赛道正在对外资打开差异化的准入窗口，而规则边界的逐步清晰，也正在重构全球资本对这个万亿级赛道的参与逻辑。作为低空经济中商业化落地最早、产业链配套最成熟的细分领域，无人机领域的外资准入政策，从来不是简单的“放开”或“限制”选择题，而是中国在保障低空安全、发挥产业优势与扩大高水平对外开放之间寻求动态平衡的试验场。

过去十年，中国无人机产业的崛起，本质上是本土产业链优势的胜利。从深圳宝安的无人机电机产业园到苏州张家港的碳纤维配件集群，全球70%以上的消费级无人机产能、80%以上的核心零部件供应都集中在中国。根据中国民用航空局2024年发布的《民用无人机行业发展报告》，截至2024年底，我国登记在册的民用无人机拥有者超过120万人，登记无人机数量超过83万架，全年开展商业无人机飞行作业超过1100万小时，市场规模突破1500亿元。但在产业快速扩张的同时，低空安全的底线要求始终是准入政策的核心锚点——不同于普通制造业，无人机兼具生产工具与航空器属性，其运营直接涉及空域安全、数据安全与公共安全，这也决定了外资准入不可能一蹴而就，必须走梯度放开、试点先行的路径。

2025年是中国无人机外资准入政策框架清晰成型的关键节点。这一年5月19日，国家发展改革委等三部门联合发布《市场准入负面清单（2025年版）》，明确将“该减的坚决减”作为修订方向，支持各地开展低空经济先行先试，探索全空间无人体系建设。到12月，国家发展改革委在《低空经济及其核心产业统计分类》中进一步明确了核心界定：无人驾驶航空器不属于通用航空范围，无人机制造不属于负面清单限制的交通运输领域——这一定调直接扫清了长期以来困扰外资的准入模糊地带。在此之前，不少外资企业将“通用航空领域禁止外资独资”的规定误读为覆盖全产业链，不少试图进入中国市场的海外无人机品牌只能通过代理模式销售，无法自建运营服务体系，错失了工业无人机、城市低空物流等快速增长的市场机会。

但政策的清晰化并不等于完全放开，当前的准入规则呈现出“制造放开、运营限制，股权放活、底线收紧”的清晰特征。根据起航无人机服务平台2025年12月11日发布的官方审核标准，目前外资企业申请无人机运营合格证仍然存在明确的门槛：纯外资企业无法直接提出申请，仅中外合资企业在满足特定条件下可获得资质，核心限制集中在股权结构、主体资格、人员资质三个维度——民航局会重点核查外资股东是否符合负面清单要求，同时严查是否通过协议控制、代持等隐蔽方式变相提高外资持股比例，运营核心管理人员也需要具备中国民航局认可的无人机驾驶员资质，相关安全保障方案也必须由国内具备资质的第三方机构出具。

这种梯度开放的格局，已经催生了不同类型外资企业的差异化入场路径，深圳的两个合资案例恰好呈现了当前的产业生态。一个是消费级赛道的比利时飞图与深圳本地企业天遥智能的合资项目：飞图是欧洲领先的专业航拍无人机厂商，此前十年一直通过代理方式进入中国市场，市占率始终徘徊在2%以下，无法自建售后与飞手培训体系是核心瓶颈。2024年双方接触后，最终敲定了飞图出资49%、天遥出资源与牌照的合资架构，2025年6月已经向民航南方管理局提交了运营合格证申请，目前已经完成第一轮合规审查，预计2026年初可以正式落地国内的航拍飞手培训与运营服务。飞图中国区CEO在签约时坦言，此前最担心的就是合规性问题，现在政策边界清晰后，只要符合股权要求就可以申请，比过去完全摸不着方向的状态要好太多。

另一个更具代表性的案例是美国无人机系统厂商普宙科技（Purdrone）在苏州工业园区的布局。作为全球领先的工业无人机测绘解决方案提供商，普宙早在2018年就在苏州设立了独资的制造工厂，负责生产无人机机身与零部件，产品全部出口海外——因为按照此前的政策，制造环节本来就没有对外资持股比例的限制，这一工厂过去七年已经累计实现出口超过12亿美元。2025年政策明确后，普宙计划切入国内的矿山测绘无人机运营市场，最终选择了与中煤地质集团旗下的中测无人机公司成立合资公司，普宙持股40%，由中方控股并申请运营资质，合资公司已经拿下了内蒙古鄂尔多斯三个露天煤矿的年度测绘订单，单项目合同金额超过1200万元。普宙亚洲区总裁接受采访时表示，中国是全球最大的工业无人机运营市场，过去我们只做制造赚加工费，现在可以通过合资方式切入运营端，分享产业增长的红利，这样的安排对双方都有利。

从行业整体来看，当前外资准入政策的差异化安排，本质上是平衡安全与发展的必然选择。中国低空经济研究会2025年10月发布的《外资准入与低空安全报告》指出，截至2025年第三季度，全国范围内共有外资背景的无人机相关企业超过1700家，其中92%为制造类企业，运营类企业不足8%，且全部为中外合资，没有纯外资运营企业落地。中国民航大学低空经济研究院舒振杰院长在2025年5月中国发展改革报社组织的先行先试调研中坦言，我国在低空装备制造方面已经有非常明显的全球优势，但是低空经济的标准、规则仍然存在缺失，低空空域管理改革也还在推进过程中，这个阶段对外资运营设置合理门槛，是为了在放开过程中守住安全底线，避免因为规则不健全出现影响公共安全的事件。

这种开放节奏也给地方政府的先行先试留下了探索空间。2025年以来，广东、重庆、安徽等多地都在国家统一准入框架下出台了落地细则，提升外资准入的便利化程度。广州南沙经济技术开发区在2025年8月推出了无人机外资企业准入“一站式服务”，针对合资企业申请运营合格证，安排专人对接民航、发改、空管等部门，将原来需要5-6个月的审批周期压缩到2个月以内；重庆两江新区则针对外资无人机制造企业推出了配套的研发补贴，对入驻的外资工业无人机研发项目，最高给予1000万元的启动资金支持。根据南沙开发区发改局提供的数据，政策落地三个月来，已经有11家外资背景的无人机企业落地，其中6家是合资运营项目，涉及城市物流、测绘、巡检等多个领域，总投资超过23亿元。

不少市场观点担忧，外资准入限制会不会影响中国低空经济的全球化进程？但从实际运行来看，当前的政策框架反而给本土头部企业留出了全球化缓冲的空间，也给外资企业留下了足够的参与空间。目前全球消费级无人机市场，大疆创新占据了超过70%的全球份额，工业无人机领域，极飞科技、中国电科等本土企业也已经占据了国内市场60%以上的份额，产业竞争力已经形成。而外资企业的优势更多集中在细分场景的解决方案上，比如北欧厂商在森林防火无人机、日本厂商在农业植保精准喷药系统、欧美厂商在无人机芯片领域都有独特优势，这些企业通过合资方式进入中国市场，反而能够推动本土产业链的技术升级。比如2025年初瑞典动力系统厂商云帆动力与山东潍坊的合资企业落地后，就把新一代氢燃料电池无人机技术带到了国内，解决了长航时工业无人机续航不足的痛点，目前已经拿到了国内电网巡检领域超过300架的订单。

展望未来三到五年，无人机外资准入政策的总体方向会朝着“规则更清晰、放开梯度更明确”的方向推进，不会出现一步到位的完全放开，也不会原地不动保持现状。随着低空空域管理改革的深化，以及无人机适航审定、运行监管体系的逐步完善，不排除在部分安全风险较低的细分领域进一步放开限制——比如已经有业内消息称，民航局正在研究针对消费级航拍娱乐类无人机运营，是否可以放开股权限制，允许外资在自贸区试点设立独资运营服务机构，但涉及公共安全、空域使用频率较高的物流、巡检等领域，大概率仍然会保持当前的合资要求。

另一个明确的趋势是，准入便利化程度会进一步提升，制度性成本会逐步下降。过去不少合资企业反映，申请运营合格证需要重复提交材料，不同部门的审核标准不统一，未来随着全国一体化的政务服务平台建设，这些问题会逐步解决，地方先行先试探索出来的好经验也会逐步向全国推广。国家发改委2025年12月发布的《低空经济发展重点任务清单》中，也明确把“优化外资准入服务，提升审批效率”作为2026-2027年的重点工作，预计未来两年会有更多落地细则出台。

从更大的背景来看，无人机外资准入政策的演变，本身就是中国战略性新兴产业开放发展的一个缩影：我们不会为了开放而放开安全底线，也不会为了安全而关上开放的大门，而是会根据产业发展的阶段、安全监管的能力，动态调整开放的节奏和力度。对于全球无人机企业来说，中国作为全球最大的低空经济市场，其吸引力从来都不是完全零门槛的开放，而是清晰透明的规则、完整的产业链配套和巨大的增长空间。正如普宙亚洲区总裁所说，只要规则清晰，合资不是障碍，反而可以成为携手开拓市场的方式——这种对规则的共识，恰恰是中国低空经济继续吸引全球资本的核心竞争力。（全文3982字）