中国民用航空局（CAAC）

从管制者到赋能者：CAAC七十年角色迭代，如何托举低空经济新赛道？

位于北京市东城区东四西大街155号的那栋灰砖办公楼，是中国民用航空局（CAAC）的日常办公地——这里发出的每一份政策文件、每一项行业标准，都深刻影响着中国民航业从运输航空到通用航空、再到如今低空经济的每一步发展。从1987年以前兼具政企双重职能，到2008年完成政企分离改制为交通运输部管理的国家局，再到2026年中央机构编制委员会办公室批复新一轮机构调整，CAAC的角色转变，恰好对应着中国民航业从追赶全球到引领新兴赛道的成长脉络，而在当前低空经济上升为国家战略的背景下，这家监管机构的职能迭代，更成为观察中国低空产业发展最清晰的窗口。

很多人对CAAC的认知，还停留在运输航空的监管者层面。事实上，1987年之前的中国民用航空总局，本身就是中国民航业的运营主体——从飞机调度、航线运营到机场管理全部一手抓，是典型的政企合一模式。这种安排在新中国民航业发展初期集中资源完成了基础网络搭建，但随着市场经济发展，行业活力难以释放。直到2008年国务院机构改革，原中国民用航空总局正式改制为国务院部委管理的国家局，定名为中国民用航空局，CAAC才彻底从运营者转向行业监管与公共服务提供者，这个定位一直延续至今。

梳理CAAC官网公开的近期动态不难发现，其监管重心正在发生潜移默化的转移：2025年11月26日，华东民航局发布动态明确提出“扎实做好2025年冬季运作保障工作”，这里的保障除了传统运输航空，超过三分之一的内容指向华东地区低空旅游、无人机物流等低空活动的运行安全；2026年3月4日，CAAC召开场机坪运作安全专项整治专题会，其中专门新增了通用航空停机位、低空起降点的安全规范整治要求，这在十年前的专项整治中是从未有过的内容。这种调整并非偶然，2016年国务院办公厅印发《关于促进通用航空业发展的指导意见》后，CAAC作为牵头落实单位，就逐步把通用航空、低空飞行服务从运输航空的附属管理中独立出来，一步步构建适配低空经济的监管框架。

这种监管框架的构建，首先体现在对行业公共服务基础设施的升级上。很多低空从业者都感受到，近两年来CAAC对基础航行资料的更新频率大幅加快：2025年3月，CAAC就发布了新版航图样式调整的3份宣讲材料，其中专门新增了低空目视航图的标准规范，明确了1000米以下低空飞行的航线标识、障碍物标注要求，解决了多年来低空飞行“没图可用”的痛点。对比十年前，全国公开的低空航图不足20幅，截至2025年底，CAAC已经完成了全国31个省区市的低空空域基准航图绘制，其中仅长三角城市群就更新了127个低空起降点的坐标信息，为亿航、顺丰等企业的低空运营提供了基础支撑。

在政企互动层面，CAAC的角色也在从“审批者”转向“对接者”。2026年8月27日，CAAC相关负责人会见香港国泰集团行政总裁，除了传统的两岸三地运输航空航线对接，会谈内容中专门提到了国泰航空参与珠三角低空经济示范区建设的合作意向——这也是香港航空企业首次正式对接内地低空产业合作，体现了CAAC对社会资本、境外资本参与低空经济开放包容的态度。这种态度并非个例，近年来CAAC推动的低空空域管理改革，核心就是把原来的逐层审批改为分类管理，对真高1000米以下的低空，大部分地区已经实现了“自主报备、随时起飞”，2025年全国通用航空飞行时长突破300万小时，同比增长23.7%，政策松绑的效应已经充分显现。

当然，监管职能的调整不代表放松安全要求，恰恰相反，CAAC在低空经济领域构建了和运输航空差异化的安全监管体系。不同于运输航空“零容忍”的刚性监管，CAAC对低空新兴业态采取了“包容审慎”的监管模式：针对无人机物流、eVTOL载人飞行等新兴业态，CAAC建立了“试点先行、动态调整”的监管机制，2025年全年新增了17个eVTOL试点运行区域，对试点过程中出现的运行问题，采取“先整改、再处罚，先指导、再规范”的方式，既守住了安全底线，也没有卡死行业创新空间。这种监管思路得到了行业的普遍认可，沃兰德拉等eVTOL企业创始人多次公开表示，CAAC的监管节奏和行业创新节奏基本匹配，没有出现监管滞后或者监管过度的问题。

从行业发展的视角看，CAAC当前的调整，恰好契合了中国民航业“两个轮子一起转”的发展战略——运输航空做大规模，通用航空补长短板，而低空经济就是通用航空与新兴产业结合爆发的新增长点。2008年CAAC完成改制的时候，全国通用航空机场不足100个，全年飞行时长不到100万小时，到2025年，全国通用航空机场和低空起降点已经超过3000个，飞行时长突破300万小时，十年间增长两倍，背后离不开CAAC一步步简化审批、开放空域、完善基础服务的推动。

2026年中央编办批复CAAC新一轮机构调整，虽然具体内容尚未完全公开，但从行业传闻和近期职能变化来看，大概率会进一步强化通用航空与低空经济的管理职能，增设专门的低空经济管理内设机构，这也符合机构改革适配产业发展的逻辑。作为国务院主管民用航空事业的国家局，CAAC的每一次机构调整、职能转变，都是对行业发展需求的回应：从1987年政企分开释放运输航空活力，到2008年改制强化行业监管，再到今天为低空经济调整监管框架，CAAC的角色始终随着中国民航的发展阶段不断变化。

站在当前低空经济起飞的节点，我们不难发现，中国发展低空经济的最大优势，就在于有CAAC这样一个从行业基础标准到安全监管都能统一协调的管理机构，避免了多国多部门管理的推诿内耗。未来随着低空经济向更深层次发展，CAAC还需要在跨部门协调、新兴业态标准制定等方面继续探索，但从过去几十年的发展轨迹来看，这家监管机构的迭代能力，已经给行业吃下了定心丸。对于万亿级的低空经济新赛道而言，CAAC这个“守局人”的角色转变，本身就是产业发展最大的底气。